Riigikohus: Natura aladel kaitstavates elupaikades pole keelatud igasugune inimtegevus

Riigikohus tegi novembri viimastel päevadel olulise otsuse, kus selgitas põhjalikult seda, kuidas tuleks Keskkonnaametil ja teistel haldusorganitel suhtuda inimtegevuse lubatavusse Natura 2000 võrgustikku kuuluvatel aladel.

Natura aladel kaitstavates elupaikades pole keelatud igasugune inimtegevus.  Foto: Karin Kaljuläte / Ekspress Meedia

Riigikohus selgitas, et igasugust elupaiku mõjutavat tegevust ei saa tingimata välistada. Samas tuleb uute arendustegevuste mõjud kaitse-eesmärkide saavutamisele põhjalikult välja selgitada ning keelduda tegevustest, mis võivad kahjustada ala terviklikkust. Kuigi lahendis leidub vastus nii mõnelegi seni praktikas tekkinud küsimusele, jäid mõned küsimused ka selge vastuseta.

Vaidluse taust

Kohtuvaidluse algatas ühe maaomaniku soov rajada Saaremaale, Kahtla-Kübarsaare hoiualale suvila. Kinnistu, kuhu suvilat rajada soovitakse, oli kogu ulatuses kaetud Natura 2000 võrgustiku raames kaitstava elupaigatüübiga kadastikud. Ligi hektari suurusel kinnistul sooviti ehitada kuni 150 m2 suuruse ehitusalaga hoonet ja sinna juurde kuuluvat (kaev, teed, reoveepuhasti või –mahuti jms). Ehitamiseks on vajalik Keskkonnaameti nõusolek. Amet keeldus aga projekteerimistingimuste kooskõlastamisest, sest ehitustegevusega paratamatult väheneks elupaigatüübi pindala, aga kaitsekorralduskava kohaselt tuleks elupaigatüübi kadastikud pindala hoiualal suurendada.

Järgnenud kohtuvaidluses andis Tallinna Halduskohus õiguse maaomanikule, ringkonnakohus aga Keskkonnaametile.

Elupaik ja selle kaitse Natura 2000 võrgustikus

Natura 2000 võrgustikku kuuluvad alad, millel leiduvad haruldased ja üle-euroopalist kaitset väärivad looduslikud kooslused (elupaigatüübid) ja liigid.. Samas ei ole sageli kogu kaitsealune ala kaetud üle-euroopalise tähtsusega elupaikadega, vaid kaitse alla on võetud ka inimmõju leevendavad puhveralad. Kaitsealused elupaigatüübid ja nende tunnused on kirjeldatud EL-üleses juhendis (lisaks koosluse kirjeldusele on vastavas juhises välja toodud ka elupaigatüübile tüüpilised taime- ja loomaliigid).

Riigikohus rõhutas äsjases otsuses esmalt samuti, et elupaigatüübis kadastikud ei ole kaitse all vaid taimeliik kadakad, vaid laiemalt teatud tingimustele vastav looduslik kooslus. Kuna teatud tingimustel (kui puittaimestik ei ole liiga tihe), on elupaigatüüp kasvukohaks ka haruldastele käpalistele, on ka nende taimede kaitse oluline.

Riigikohus selgitas sissejuhatavalt, et teatud kaitsealuse elupaigatüübi tuvastamine mingis Natura 200o võrgustiku ala osas ei tähenda veel, et igasugune (väikese mõjuga) inimtegevus elupaigatüübiks liigitatud alal oleks automaatselt keelatud. Pigem tuleneb Eesti õigusest ning EL kohtupraktikast, et sellistel aladel kavandatavate tegevuste mõjusid tuleb hinnata ning alles hindamisest selgub, kas mõjusid saab pidada oluliseks.

Natura eelhindamise etapp

Vastavalt väljakujunenud Euroopa Kohtu praktikale saab Natura 2000 võrgustiku aladele avalduvate mõjude hindamisel eristada kahte etappi. Esimeses etapis tuleb välja selgitada, kas tegevust võib oluliste mõjude puudumise tõttu lubada või on vaja läbi viia täiemahuline Natura hindamine.

Eelhindamise etapis tuleb sisuliselt anda vastus küsimusele, kas võib olla kindel, et tegevusel ei ohusta kaitse-eesmärkide saavutamist.. Kahtluse korral lähtutakse ettevaatuspõhimõttest, mis tähendab, et kui olulist negatiivset mõju ei saa välistada, siis tuleb läbi viia põhjalik mõjude hindamine nn Natura täishindamine Seejuures tuleb Euroopa Kohtu järjepideva praktika kohaselt arvestada ka kumuleeruvate mõjudega, st mõjudega, mida avaldavad kaitse-eesmärkidele ka teised projektid ja kavad.

Riigikohus selgitas uues otsuses lähemalt, mida tuleks mõista „kaitse-eesmärkide“ all Natura hindamise kontekstis. See küsimus on tekitanud segadust, kuna Eesti looduskaitseseadus ja EL loodusdirektiiv kasutavad sama mõistet mõnevõrra erinevas tähenduses. Eesti looduskaitsealuste alade kaitse-eesmärgina loetletakse tavapäraselt erinevaid liike, elupaiku ja muid väärtusi, mille kaitseks ala loodud on. EL loodusdirektiivi ja sellest tulenevalt ka Natura hindamise tähenduses on kaitse-eesmärk seevastu mitte kaitstav väärtus vaid väärtuse seisund (esinduslikkus), mis tuleb saavutada või säilitada (nt antud juhul suurendada kadastike pindala 840 hektarilt 869,24 hektarile, säilitades nende kvalitatiivse seisundi).

Eestis senise halduspraktika kohaselt seatakse elupaikade ja liikide soovitud seisundit ja pindala kirjeldavaid kaitse-eesmärke kaitsekorralduskavades, mis erinevalt kaitse-eeskirjadest pole kohustuslikud. See tähendab, et mitte sugugi igal Natura 2000 võrgustikku kuuluval alal ei ole kehtivat kaitsekorralduskava, mis kirjeldaks milliseid elupaigatüüpe, millisel pindalal ning millises seisundis soovitakse alal kas säilitada või pikemas perspektiivis kaitsta. Neil aladel, mil vastavad kavad on koostatud, on need aga Natura hindamisel ning sellega seonduvas otsusetegemises väga olulisel kohal, kuna neis paika pandud kaitse-eesmärgid saavad olema mõõdupuuks tegevuse lubatavuse üle otsustamisel.

Natura hindamise sisu

Juhul, kui eelhindamise tulemusena ei ole kaitse-eesmärkide ohustamine välistatud, tuleb EL õiguse kohaselt jätkata täiemahulise Natura hindamisega. Eestis toimub see, nagu eelpool välja toodud, KMH vormis.

Kui eelhindamisel on fookus kaitse-eesmärkidel, siis täiemahulise hindamise eesmärk on välja selgitada kavandatava tegevuse mõju ala terviklikkusele. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale on tegevus ala terviklikkusele negatiivse mõjuga, kui see takistab ala kaitse alla võtmist õigustanud elupaigatüübi olemuslike tunnuste püsivat säilimist (nt kuivendussüsteemi rajamine, kui selle tulemusena muudetakse kaitsealuse märgala niiskusrežiimi). Samuti on terviklikkusele negatiivne mõju siis, kui tegevuse tulemusena alal leiduv esmatähtis elupaigatüüp kaob või osaliselt ja pöördumatult hävib.

Riigikohus lisas oma uues otsuses lisaks varem öeldule seda, et hinnates kavandatava tegevuse võimalikku mõju ala terviklikkusele ei tule seejuures arvestada mitte vaid teiste juba ellu viidud ja kavandatud projektide mõjudega, vaid ka laiemate inimtegevusest või looduslikest tingimustest tulenevate arengutega (nt kliimamuutus, karjatamine või selle puudumine, elupaikade ümberkujunemine võsastumise tõttu).

Kaitseala valitseja kooskõlastused praktikas

Eeltoodud juriidiliste nõuete valguses esitas Riigikohus ka oma nägemuse sellest, kuidas peaks Keskkonnaamet kaitseala valitsejana kooskõlastusi andes tegutsema. Riigikohtu hinnangul tuleks läbida järgmised sammud:

1) Välja selgitada, kui suurt osa elupaigatüübist tegevusega mõjutataks;

2) Analüüsida, mis seisus on kaitse-eesmärgi saavutamine kogu alal;

3) Kahe eelneva sammu põhjal hinnata võimalikku mõju kaitse-eesmärkide saavutamisele.

Antud juhul pidanuks seega esmalt hindama, kui suur osa kadastike elupaigatüübist oleks elamu ja sellega seotud rajatiste ehitamise ning ala aktiivse kasutuse tõttu saanud mõjutatud. Seejärel pidanuks analüüsima, kuidas on seni õnnestunud saavutada hoiualal seatud kaitse-eesmärki (suurendada kadastike elupaigatüübi pindala). Viimaks pidanuks hindama, kas ehitiste püstitamine välistaks või muudaks oluliselt raskemaks selle eesmärgi (elupaigatüübi pindala suurendamine) saavutamise.

Seejuures rõhutas kohus, et antud küsimustele tuleb otsida vastuseid nii Natura eelhindamise kui vajadusel selle järel ka täiemahulise Natura hindamise (KMH vormis) esemeks.

Järeldused ja vastuseta küsimused

Riigikohtu otsus peaks andma vastuse mitmele Eesti praktikas tekkinud küsimusele. Esiteks võib pidada oluliseks seda, et kohus rõhutas elupaigatüüpide kaitsel loodusliku koosluse kui terviku arvestamise vajadust (nt kadastiku kaitsel on olulised mitte vaid kadakad, vaid ka teised taimeliigid). Teiseks on oluline selgitus, et Natura hindamisel ei tule hinnata mitte üldiselt mõju loodusväärtustele, vaid konkreetsetele kvantitatiivsetele eesmärkidele (nt elupaigatüübi soovitud pindala ja seisund). Kolmandaks võib oluliseks pidada viidet sellele, et mõjude hindamisel tuleb arvestada mitte vaid erinevate arendusprojektide mõjuga, vaid ka laiemate arengutega, mis elupaikade ja liikide suhtes seatud kaitse-eesmärkide saavutamist mõjutada võivad.

KÕKi hinnangul võib otsusest teha paar olulist järeldust, mida Riigikohus sõnaselgelt välja ei öelnud, ent on sellest tuletatavad. Esiteks tuleks juhul, kui alal puudub kehtiv kaitsekorralduskava, vähemasti säilitada alal kaitse alla võtmise seisuga leidunud elupaikade pindala ja seisundi säilitamine. Teiseks ilmestab Riigikohtu otsus tänase õiguskorra, kus täismahus Natura hindamine on võimalik vaid KMH vormis, ebamõistlikkust. Lähtudes Euroopa Kohtu senistest lahenditest on väheusutav, et antud juhul oleks võimalik täiemahulist Natura hindamist vältida. Arvestades samas KMH menetlusega seotud aja- ja rahakulu, on viimase algatamine keskmise suurusega suvila rajamiseks ilmselgelt ebaproportsionaalne.

Riigikohtu lahendi pinnalt tõusetub samas mitu küsimust, millele kohus selget vastust ei andnud. Esiteks tekib küsimus senisest halduspraktikast, kus kaitsekorralduskavasid ei ole tingimata haldusaktideks peetud. Arvestades, et Natura hindamise läbi on kaitsekorralduskavadel väga oluline tähendus looduskaitsest tulenevate omandiõiguse kitsenduste määratlemisel, ei tohiks samas olla kahtlust, et tegemist on haldusvälist regulatiivset mõju omavate dokumentidega. Seega võivad olla vajalikud muudatused selles kuidas kaitsekorralduskavasid koostatakse ja vormistatakse. Teine küsimus puudutab maaomanike õiguste piiramise õiguspärasust olukorras, kus hindamise käigus selgub, et ala kaitse-eesmärkide saavutamine on tõepoolest ohus ja tegevust ei saa lubada, ent seda mitte maaomaniku tegevuse, vaid hoopis teiste maaomanike või riigi tegevuse(tuse) tõttu. Veelgi keerulisemad on olukorrad, kus kaitse-eesmärgi saavutamine on ohustatud ja seega ei saa lubada täiendavat inimtegevuse survet looduslike tegurite, nt kliimamuutustest tingitud kõrgemate õhutemperatuuride või sademete hulga tõttu.

Lisaks eeltoodule ilmestab lahend ka üht Natura 2000 võrgustiku olemuslikku vastuolu. Suuresti Lääne-Euroopa kogemusele ja olukorrale tuginev õigusraamistik nõuab, et vähestel aladel, millel on säilinud looduslikud või looduslähedased kooslused säilitataks iga hinna eest teatud olukord. See aga tähendab, et täht-tähelt norme järgides tuleb võidelda mitte ainult inimmõjuga, vaid ka looduslike teguritega, nt elupaikade loomuliku muutumisega (suktsessiooniga) või kliima muutusest tingitud ümberkujunemisega. Arvestades Eesti suurt loodusrikkust ning teisalt vähest ressurssi kaitsealade majandamiseks, on kaheldav, kas selle ülesande täitmine täies mahus on Eestile jõukohane.

Loe otsuse teksti SIIT.

Allikas: Keskkonnaõiguse Keskus

Jaga lugu:
METSAMAJANDUSE UUDISKIRJAGA LIITUMINE

Telli olulisemad metsamajanduse uudised igal nädalal enda postkasti TASUTA!

Metsamajandusuudised.ee toetajad:

Meelika Sander-Sõrmus
Meelika Sander-Sõrmusmetsamajandusuudised.ee juhtTel: 555 33 789
Kaspar Kitsing
Kaspar KitsingReklaamimüügi projektijuhtTel: 569 549 79